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層級節制體系的問題及其存在的理由:政治經濟學與社會學的觀察

層級節制是官僚體系的主要特徵，與專業分工、可預期性、無人情關係等特徵密切相關。

起源

公部門的官僚體系，起源於資本主義的市場制度

起因

    由於社會漸趨複雜，面對面，以物易物的交易關係越來越困難，於是透過無人情的貨幣交易關係取而代之，以確保廣泛的，大量的交易能夠乙育期的方式從事貨物的生產與傳送。

    這種組織特徵遍及公部門、私部門和非營利組織

形成問題

    層級節制的官僚體制是組織化過程的一種治理模式，雖有利於集結眾多個人的努力以大規模生產複雜的產品，但也產生畢要的成本問題，形成官僚失靈。

官僚失靈（bureaucratic failure）的四種情形

    主理人與代理人關係(principal-agent relationship)

    尋租問題(rent seeking)

    政策形成的次級系統(policy subsystem)

    層級節制與授能之間的矛盾

主理人與代理人關係

產生的主要原因:

他是公共財或公共服務唯一的供應者,缺乏市場競爭的環境。因此,官僚體制的員工往往會怠職,並爭取過多的預算,而且發生官僚個人的慾望和偏好,不符主理人的目標,於是產生所謂的主理人-代理人問題。

公眾和公部門

公眾是主理人,代表公眾處理公共事務者是代理人,代理人必須為主理人做出合乎她們所期望的目標,而主理人為此也必須監控代理人,使不至於偏離所預定的目標。

如果代理人只考慮滿足自己的慾望或偏好,而因此犧牲了主理人的期望或利益,這就是所謂的怠職。(shirking)

主理人控制怠職現象的兩種策略面

第一種:創造誘因和利益分享(正面)以及藥物測驗與測謊檢驗(負面)

第二種:主理人透過對心理動機創造團隊成員的氣氛,使代理人覺得怠職是有虧職守。

公眾和民選的代理人

    民選代理人怠職兩種主要性類型:

第一種:意識形態的怠職者(ideological shirkers)

代理人所追求者違反大多數選民的意識型態偏好

第二種:尋租者

    追求有利於己的政策群體,而犧牲全體公眾的利益

克服因壟斷性倒制腐敗與無效率的根源做法:

1設計多核心的治理結構(a polycentric structure of governance)

多重的重疊的管轄權,分布各地理區範圍內,使公民可以用腳投票選擇服務較好的政府

2各機構所提供的品質績效與成本,也有比較的標準,可以監督官僚代理人的行為

3如果官僚偷懶或怠職,還可以將所提供的服務外包

尋租問題

定義:

指私利追求者與政府代理人之間的資源交換

企業與政府之間的尋租現象

企業追求利潤的公平環境必須有以下條件

•    合法合理的市場競爭環境
•    只有政府才有權力決定競爭的規則

企業往往會促使政府做出不利於競爭對手的規定,以獲取額外利益,這就是尋租

企業的生存與公共政策息息相關,因而企業具有相當的誘因去密切注意官僚機構的日常行動

有組織的利益團體與政府之間的尋租現象

當有組織的利益團體掌控政府某一機構,此一機構往往犧牲公眾全體的利益,而圖利此一有組織團體的特殊利益

現象發生原因:

公眾無能監督官僚代理人的行為,無法監督的原因在於成本.時間和金錢成本太大,還有官僚機構之間的處理問題和專業性不足的因素而致

即使可以監督,但因所獲得的利益可能相當低導致無法引起一般公民團體的興趣

政府自發性的尋租現象

政府對於價格的調降或對銀行利率的調整,都將影響經濟資源的流動,如政府無法尊重市場機制,政府強制力可能會扭曲市場對經濟資源的分配功能,因而有利於某些團體或不利於某些團體

以上皆為尋租現象

防範方法:

透過法律規範,防止企業界或有組織的利益團體對官員賄賂的條款,以保障公眾利益

政策形成的次級系統

定義:

政策形成過程,官僚人員.利益團體.機構提供服務的受惠者.和與利益團體和受惠者有關係的立法委員所形成的連結共生網絡關係

示意圖:

示意圖說明:

•     官僚機構提供利益團體補助和對成員其他方面的補助
•     利益團體提供立委競選經費和選舉資源
•     立法委員提供機構預算和方案的權威性
•     方案受惠者依賴利益團體向立委和機構發聲

發生原因:

公眾對於民意代表和官僚機構監督的成本太高,收率不大的無效率所產生

優點:

    產生領域專家,透過定期互動.會議.專業期刊,發展共同世界觀,取得有價值的角色,進而成為政治行動者請益的對象,解決難題,並回應新公共政策的公共需求問題

缺點:

   阻止選民推舉較佳的民意代表進入選舉的競爭行列

   政策過程的產出無法反映選民真正的偏好

   有組織的利益團體滲入,迫使政府為其狹隘的利益服務

多核心的治理結構(a polycentric structure of governance)

用腳投票(voting with the feet)

外包(outsourcing或contracting out)

怠職(shirking)

意識形態的怠職者(ideological shirkers)

主理人與代理人關係(principal-agent relationship)

尋租問題(rent seeking)

政策形成的次級系統(policy subsystem)